Sverige är en av många aktörer som stöder Ukraina. Utmaningarna är också unikt många – stöd för att både försvara och hålla i gång ett land under pågående krig, stöd till återuppbyggnad på kort och lång sikt, stöd för att driva på reformer för ett EU-närmande och motverka korruptionen.
Omvärldens stöd till Ukraina är militärt, humanitärt och finansiellt, där de två senare stödformerna räknas som bistånd. Det finansiella stödet är både kortsiktigt budgetstöd och mer långsiktigt stöd till återuppbyggnaden av landet.
Förutom stöd via internationella organisationer bidrar ett 40-tal givarländer. De största stöden sedan krigsutbrottet i februari 2022 har kommit från EU och USA. Huvudsakligen har svenskt bistånd bestått av humanitärt stöd, skydd för civila, stöd till reformarbete och återuppbyggnad.
Ingen vet när och hur kriget kommer att ta slut, bara att återuppbyggnad är nödvändig. Kostnaderna för detta beräknas bli enorma. Bistånd kommer inte på långa vägar att räcka till som finansieringskälla, men kan, rätt använt, mobilisera privata investeringar. Ukraina har, jämfört med många andra mottagarländer, en relativt väl fungerande offentlig förvaltning och finanssektor. Det öppnar för möjligheter att använda biståndet katalytiskt (Olofsgård och Perrotta Berlin, 2023).
Koppla återuppbyggnad till EU-medlemskap
Återuppbyggnad har redan påbörjats och det planeras för hur Ukraina kan stödjas i detta nu och framöver. Samordning är centralt, men G7-ländernas samordningsinitiativ har hittills inte fungerat tillfredsställande. En stabilare och tydligare organisation behövs. Sedan EU öppnat för förhandlingar om ett ukrainskt EU-medlemskap finns ett argument för att EU kan ta den ledande rollen för givarsamordning. Återuppbyggnad och samhällsreformer kan då tydligt kopplas till de krav som framtida EU-medlemskap ställer. Detta skulle ge incitament till de nödvändiga men samtidigt svåra reformer som krävs (Olofsgård och Perrotta Berlin, 2023).
Inte minst påminner ett rättssystem som präglats av hög korruption om det stora behovet av reformer i landet. Sverige kan ha en viktig roll att spela i detta. Sedan tidigare är svenskt Ukrainabistånd inriktat just på reformsamarbete, inklusive stöd till decentralisering.
EBA har tidigare utvärderat reformsamarbete med andra länder där EU-närmande varit syftet. Lärdomarna bör vara högst relevanta också för Ukrainasamarbetet. EBAs utvärdering gällde samarbete mellan svenska och inhemska myndigheter i länderna i Västra Balkan (Allen m. fl., 2020). Där bedömdes reformsamarbetet överlag som kostnadseffektivt, och samverkan mellan svenska och inhemska tjänstemän hölls fram som positivt. Bidrag till hållbara resultat förelåg särskilt i de insatser som handlade om de verkligt prioriterade frågorna för EU-närmande. Mest framgångsrika var de samarbeten som hade ett systemperspektiv, och inte fokuserade på en enskild myndighet i taget.
Utvärderingen kom också med kritik. Delar av verksamheten borde ha tagit mer fasta på viktiga framgångsfaktorer. Goda resultat hade krävt lång tid av förberedelsearbete för att skapa förståelse och engagemang från alla inblandade. Det var också viktigt att ha god tillgång till rätt sakexpertis under tillräckligt lång tid. Brett stöd från den politiska sidan på ambassaden var en annan framgångsfaktor.
Bistånd ökar risken för korruption
De reformer Ukraina måste genomföra handlar också om att bekämpa en tidigare omfattande korruption – och det ska ske i en situation där stora summor bistånd strömmar in i landet. Tidigare lärdomar visar att korruption är svår att mäta, men tenderar att vara högre i länder med stora behov, fattigdom och utsatthet. När stora mängder bistånd kommer in ökar korruptionsrisker ytterligare. Infrastruktur, vattenförsörjning, offentliga upphandlingar och hälsovård är särskilt utsatta sektorer (Hede Skagerlind, 2021).
För att hitta strategier som kan minimera korruption är det centralt för biståndsgivare bland annat att känna till vilka normer som dominerar i samhället, ha förståelse för sin egen påverkande roll, att identifiera förändringsaktörer och utveckla fungerande förändringsteorier (Mungiu-Pippidi, 2017). EBA genomför för närvarande också en utvärdering av Sidas arbete med att bekämpa korruption som utvecklingshinder.
Engagera lokala organisationer
Kriget i Ukraina har skapat en humanitär kris. Vid sidan om att åter bygga upp samhället behöver människor som flytt kriget hjälp att överleva, och på sikt också möjligheter att åter-vända. Planering för långsiktiga lösningar behöver finnas med redan när kortsiktigt humanitärt stöd utformas och distribueras. I möjligaste mån bör lokala organisationer engageras i det humanitära arbetet, inklusive kommuner, eftersom de kommer finnas kvar när internationella organisationer lämnar landet. En pågående EBA-utvärdering granskar hur denna lokaliseringsagenda hittills har genomförts och hur den kan stärkas. En fallstudie genomförs i Ukraina.
Slutsatser:
- Biståndet till Ukraina är stort, består av flera nödvändiga delar och genomförs av många aktörer. Sverige behöver verka för tydlig samordning, ledd av EU med EU-närmande som motiv.
- Biståndet till återuppbyggnad behöver vara komplement till andra finansflöden. Stora ansträngningar behövs för att mobilisera privat kapital och investeringar.
- Korruptionsbekämpning är centralt i Ukraina. Svenska och andra aktörer behöver förstå de normer som präglar det ukrainska samhället, den egna rollen som givare och hur detta samspelar.
- Den humanitära hjälpen behöver från början utformas med sikte på de långsiktiga utmaningarna om återuppbyggnad och återvändande.
Texten är ett utdrag ur EBAs årsrapport Biståndsanalys 2024.
Rapporter som nämns i texten:
Allen, R., G. Ferrari, K. Loshi, N. Östlund & D. Razić Ilić (2020), Institution Building in Practice: An Evaluation of Swedish Central Authorities’ Reform Cooperation in the Western Balkans, EBA 2020:04
Hede Skagerlind, H. (2021), Korruption i biståndet: En litteraturöversikt, EBA underlags-rapport, juli 2021
Mungiu-Pippidi, A. (2017), Seven Steps to Evidence-Based Anticorruption: A Roadmap, EBA 2017:10
Olofsgård, A. & M. Perrotta Berlin (2023), Åter ur askan: det svenska och globala bidraget till Ukrainas återuppbyggnad, EBA underlags-rapport, mars 2023
Du hittar även länkar till rapporterna på denna sida.