Korruption är ett allvarligt hinder för utveckling. Det har dock visat sig vara svårt att åstadkomma förbättringar med hjälp av biståndsinterventioner, trots en omfattande aktivitet på området (se till exempel EBA-rapport 2015:07 “Making Development Work: The Quality of Government Approach”, av Bo Rothstein och Marcus Tannenberg).
I en ny EBA-studie, ”Seven Steps to Evidence-Based Anti-corruption: A Roadmap” utgår Alina Mungiu-Pippidi från sin omfattande forskning på temat (i första hand i det stora EU-projektet ANTICORRP) och diskuterar hur användbara olika verktyg är för att minska korruptionen i fattiga länder. Huvudsyftet med rapporten är att föreslå hur internationella biståndsgivare (och deras motsvarigheter i det lokala civilsamhället) ska gå tillväga för att stödja utvecklingen av nationella strategier för att skapa en förvaltning styrd med integritet.
Antikorruptionsarbetets mål är att gå från korruption som norm till att vara ett undantag i samhällsstyrningen. Poängen är att alla ska behandlas lika och rättvist när offentliga resurser ska allokeras, s.k. etisk universalism, samt att en stark offentlig integritet ska uppnås genom att staten görs huvudsakligen autonom gentemot privata intressen.
Med grund i tidigare forskning rapporterar Mungiu-Pippidi att varken bistånd mot korruption eller generellt bistånd från Europa under perioden 2002-2014 är associerat med några tydliga förbättringar i indikatorer för samhällsstyrning. Hon argumenterar ändå för att aktörer utifrån – biståndsgivare – har en viktig roll att spela. I rapporten föreslår Mungiu-Pippidi en sjustegsansats för att genomföra åtgärder mot korruption.
Hennes utgångspunkt är att korruptionskontroll måste byggas snarare än återupprättas. I länder där korruptionsnormen är en etablerad institution, dvs. individer behandlas olika beroende på status och tjänstemän använder offentliga resurser för egen vinning, gäller det att hitta instrument för att bygga nya normer. Framförallt i situationer där informella institutioner underminerar funktionen i de moderna, formella institutioner som trots allt finns på plats.
Ett andra steg är att identifiera vad som är dominerande norm när det gäller samhällelig resursallokering. Handlar det om objektiva meriter och hårt arbete eller status och kontakter? Hur skiljer sig den faktiska normen från den officiella? Om ”favoritism” är dominerande, hur tar den sig uttryck i mutor och statusbaserad särbehandling?
Graden av korrupton, och dess förändring, måste mätas på ett lämpligt sätt. Relevanta indikatorer kan röra offentliga kontrakt, subsidier, skatteförmåner, transfereringar osv. Man kan till exempel undersöka hur stor andel av transaktioner av olika typer som görs enligt instruktionsboken, hur många offentliga kontrakt som går till företag som ägs av statstjänstemän eller hur många släktingar som har anställts. Om myndigheter inte vill dela med sig av relevant information kan man i vissa fall stämma dem (många länder har någon form av offentlighetsprincip).
Kontroll av korruption kan i princip uppnås antingen indirekt, genom gradvis reformerade institutioner som förbättrar administrationens allmänna funktion, eller genom specifika aktioner som antikorruptionskampanjer. I båda fallen behöver man identifiera vilka grupper som har intresse av att få till stånd en förändring, respektive vilka som kommer att bekämpa dem, för att kunna bygga koalitioner av förändringsaktörer. Det kan vara en upplyst despot, en upplyst elit eller upplysta medborgare. För biståndsgivare är nog det mest naturliga att försöka stödja civilsamhället.
Givarna behöver lista ut för vilka, när och hur stöd utifrån bör utformas, dvs. klargöra en förändringsteori. Mungiu-Pippidi menar att många insatser har svårt att lyckas då de ofta utgår från felaktiga premisser (legala ansatser under bristande laglydigheten, kapacitetsuppbyggnad när förvaltningen är beroende av makthavarna); autonoma domare och byråkrater kan inte åstadkommas utan inhemskt politiskt tryck. Fungerande ansatser handlar mer om att bygga upp det civila samhällets förmåga och vilja att utkräva ansvar än att skapa myndigheter. Hon har inte funnit att länder som infört autonoma antikorruptionsbyråer, lagar som begränsar partifinansiering eller skyddar visselblåsare har lyckats bättre med korruptionsbekämpningen än länder som inte gjort det.
Mungiu-Pippidi menar att situationen i länder med hög korruption bäst kan beskrivas som en jämvikt mellan möjligheter för korruption (skapade av naturresurser, ovillkorligt bistånd, bristande öppenhet, godtycklig tjänstemannautövning och handelshinder) och legala begränsningar (som oberoende rättssystem och revision) liksom normativa begränsningar (genom media och civilsamhället). Därmed är policyreformer som minskar utrymmet för korruption (minskade möjligheter och ökade begränsningar) betydelsefulla.
Mungiu-Pippidi argumenterar starkt för givarsamordning grundad i en förståelse om att det oftast handlar om att bygga offentlig integritet från grunden – inte att straffa enstaka avvikelser. Givare kan lämpligen diversifiera sina ansträngningar genom att till exempel att stärka civilsamhället, stödja marknadsreformer, bygga ut bredband eller stötta en fri press.
Avslutningsvis kan givarsamfundet föregå med gott exempel på hur styrning bör gå till: genom att komma överens om principer för god samhällsstyrning som villkor för bistånd och sedan genomdriva dessa systematiskt. Till exempel kan budgetstöd villkoras med publicerandet av alla anbudsprocesser och resultaten av dem. Eller kanske kan man göra transparens till huvudkriterium för biståndallokering, avslutar Mungiu-Pippidi.
Mungiu-Pippidis huvudlinje är alltså att det är svårt att åstadkomma ett skift från ett läge där korruptionen har en dominerande roll, till ett läge där den representerar undantag. Länderna i fråga befinner sig i dåliga jämviktslägen, där det krävs stora samordnade insatser för att skapa förändring. Det gäller både att minska tillfällena för räntesökande och att stärka de begränsningar som kan bromsa korruption. Framgångsrika utifrån kommande interventioner kräver både en djup förståelse av korruptionsmiljön och ett stöd från grupper i det lokala samhället som vill åstadkomma förbättring.
Arne Bigsten