Målet för det svenska biståndet är att skapa förutsättningar för fattiga människor som lever i fattigdom och förtryck att förbättra sina levnadsvillkor. När individer känner sig tvingade att fly eller väljer att emigrera mer eller mindre frivilligt finns inte goda förutsättningar för utveckling. Utveckling och migration hör ihop men relationen är inte enkel. Det är heller inte frågan om på vilket sätt biståndet har en uppgift på området. Anna Knoll och Andrew Sherriff på det europeiska centret för utvecklingspolitik, ECDPM, har för Expertgruppen för biståndsanalys genomfört en studie om hur biståndet mobiliserats och omdirigerats mot migrationsfrågor under de senaste årens ökade flyktingströmmar till Europa. Med fem fallstudier på Danmark, Tyskland, Sverige, Nederländerna och EU-kommissonen fångas ett skede präglat av snabba åtgärder för att ta hand om den omedelbara in-och genomströmningen och även mer strukturella tankar kring flyktingskap, frivillig och ofrivillig migration och utveckling.
Krig som det i Syrien, utdragna konflikter, vanstyre och oreda som i Eritrea och DR Kongo gör livet svårt eller outhärdligt för stora befolkningsgrupper. Sårbarhet p.g.a. torka och naturkatastrofer i kombination med regeringars oförmåga eller brist på engagemang för att främja trygghet och utveckling får också människor att fly eller emigrera. Idag är drygt 65 miljoner människor på flykt – de allra flesta från konfliktområden. De söker sig i första hand till närområden men också till de rikare länderna i norr. Under 2015 hettade det till ordentligt när mer än en miljon flyktingar från Syrien, men också från länder som Afghanistan, Irak och Eritrea på olika vägar tog sig till Europa. I den mån EU kan anses ha haft en migrationsordning kollapsade den. Principerna om vem som ska pröva asylansökningar frångicks och flyktingar stoppades vid yttre och inre gränser i Europa eller släpptes medvetet igenom för att ge andra medlemsländer ansvaret för mottagande och asylprövning. EU misslyckades att besluta om kvoter för att avlasta Italien och Grekland, där flyktingarna, om de klarade den vådliga överfarten på Medelhavet, strandade. Till slut blev det Tyskland och Sverige, men också Ungern, Österrike och Italien som fick ta emot flest. Flera andra länder registrerade också en ökning från året innan.
Studien av Anna Knoll och Andrew Sherriff handlar bl.a. om hur EU-länderna Sverige, Tyskland, Nederländerna och Danmark liksom EU-kommissionen använt biståndsmedel för att klara en stressad situation. I Sverige, som tog emot mer än 160 000 asylansökningar 2015, blev hela mottagningssystemet ansträngt. Situationen bedömdes som ohållbar också politiskt och åtstramande åtgärder vidtogs. Kostnader för det omedelbara mottagandet finansierades i Sverige liksom i de övriga studerade länderna genom att ta resurser från biståndsanslaget. OECD:s biståndskommittee DAC medger detta enligt överenskomna, om än inte helt tydliga, kriterier. Beloppen som skulle avräknas de svenska biståndsanslagen 2015 och 2016 blev mycket höga och skulle kraftigt ha påverkat andra biståndsändamål. För 2015 löstes det hela genom budgetdispositioner som gjorde att Sverige till DAC rapporterade biståndsutbetalningar inklusive avräkningar för flyktingmottagande på 1,4 procent av BNI. År 2016 ledde en nedskriven prognos för antalet asylsökande att minskningen till slut inte realiserades.
Också i andra av de studerade länderna täcktes mottagningskostnader för asylsökande in genom olika former av flexibilitet i budgethanteringen. Sammantaget visade det sig ändå att även då flyktingmottagandet frånräknats fortsatte biståndet år 2015 att öka i samtliga länder utom Danmark.
Studien bjuder in till en diskussion om det kan anses vara i linje med biståndets syfte att betala dyrt för mottagande av flyktingar i våra länder – flyktingar som när de får uppehållstillstånd ska integreras och bidra till utvecklingen i sina nya länder. I varje fall borde kriterierna för vad som kan räknas in och hur de tillämpas ses över. Studien ger underlag för en sådan översyn som för övrigt pågår i DAC. Svårigheten att planera biståndet när asylinvandringen varierar och är svår att förutse tas också upp som ett problem.
Migration har på många andra sätt fått ökad aktualitet i utvecklingssamarbetet. I en tid med utdragna väpnade konflikter och kriser har migranter och flyktingar som är i behov av humanitärt bistånd blivit fler. Låg- och medelinkomstländer i närområdet av eländeshärdarna har behov av stöd. Humanitära insatser för flyktingarna där de befinner sig är okontroversiellt och prioriteras i biståndet. Det gäller också stödet till internationella humanitära aktörer som UNHCR och IOM. Studien visar att humanitära insatser i samband med Syrienkrisen och andra oroshärdar i Europas närhet ökat kraftigt. Frågan ställs om humanitära behov i fattiga områden längre bort ”glömts bort”. Tendenser finns kanske men visas inte klart och frågan är också om vi borde gjort mindre för alla som tvingats lämna sina hem i Syrien. Från hösten 2015 minns vi hur bidragen till UNHCR inte räckte till utan att försörjningsstöd både inne i Syrien och i grannländerna måste bantas. Förutom det utdragna kriget bidrog snål finansiering till flyktingvågen mot Europa.
I fallstudierna noteras ett ökat intresse för ökat samarbete med länder som på olika sätt kan påverka strömmen av flyktingar till EU. En önskan att minska migrationstrycket kommer fram i både EU-gemensamma dokument och i enskilda länders riktlinjer, där bistånd för att påverka s.k. root causes för migration lyfts fram. Även om detta inte är något direkt nytt är trycket nu stort att få fram insatser som ger snabba resultat och utbetalningar. Diskussionen i rapporten präglas av skepticism och berättigade varningar för att snabba insatser i komplexa konfliktområden och skakiga stater kan vara meningslösa eller kontraproduktiva. Om man vänder på frågeställningen så handlar ju detta samtidigt om att förbättra trygghet och förutsättningar för utveckling i länder och områden som lider av konflikt, rättslöshet och fattigdom. Att få biståndet att fungera där är i sig en central utmaning för utvecklingssamarbetet och genomförande av Agenda 2030 där målet är att ingen ska hamna på efterkälken. Kanske kan dagens egenintresse hos givarna av insatser i länder där problemen är som störst vändas i seriöst utbyte av erfarenheter. Kanske kan det leda till kloka ansatser för en mer positiv utveckling för utsatta människor oavsett hur benägenheten att emigrera eller fly påverkas.
Många humanitära kriser särskilt i konfliktområden är utdragna men flyktingsituationer behöver förr eller senare avvecklas. UNHCR skiljer på tre sätt, integration i mottagande samhällen, vidarebosättning (genom kvotflyktingsystemet) eller när så är möjligt återvändande till hemlandet. Under alla dessa förhållanden är det centralt att de berörda människorna har haft chansen att bevara och utveckla sin förmåga leva ett värdigt liv, ordna tillvaron för sig själva och de sina och bidra till utvecklingen i de samhällen där de slår ner bopålarna. Den pågående diskussionen om hur utvecklingsinsatser bättre ska kunna länkas in i det humanitära biståndet berörs också i EBA-rapporten.
Knoll och Sherriff har inte lyckats få någon klar bild av omfattningen av givarnas migrationsrelaterade bistånd. Dels är det för tidigt att skönja annat än tendenser, dels är statistiken i dag alltför trubbigt utformad för att kunna fånga dessa dimensioner. Migration är nu en av de frågor som ska följas upp inom ramarna för Agenda 2030, men det finns inte några kriterier eller riktlinjer för rapporteringen till DAC eller EU av insatser där påverkan på migration är ett syfte. En rekommendation är att sådana tas fram.
Migration är ett politiskt laddat område som berör människor starkt, på gott och ont. Migration kan vara en konsekvens av misslyckad utveckling men kan också leda till utveckling. Knoll och Sheriffs EBA-studie belyser skeenden och tendenser under en särdeles dramatisk period för flyktingfrågorna. Den bygger på dokumentstudier och på intervjuer med tjänstemän och företrädare för enskilda organisationer. I en del av svaren lyser den traditionella misstänksamheten från ”biståndsfolk” igenom mot att givarländers intresse av att få bättre kontroll på invandringen ska urholka det ”riktiga” biståndet. Särskilt befogat är detta när redan höga avräkningar för flyktingmottagande ökar än mer. Utveckling handlar om människor. När människor inte kan få säkerhet, trygghet, utkomst och framtidshopp på grund av konflikt, vanstyre och naturkatastrofer är detta frågor för utvecklingssamarbetet. Rapporten och fallstudierna har börjat sortera vilken roll olika former av bistånd kan ha på migrationsområdet.
För mig som före detta statssekreterare för migration och bistånd har det varit givande att följa arbetet med rapporten som ordförande i referensgruppen. Jag hoppas att den kan inspirera och tjäna som referens för granskning av resultat och erfarenhetsutbyte mellan givare och berörda partnerländer. Med hjälp av Agenda 2030 borde målbilden i det utbytet kunna flytta från dagens negativa frågor kring migration och flyktingskap (valet i USA har inte gjort saken bättre) till genuina frågor om samverkan för fred, trygghet och utveckling.
Gun-Britt Andersson är vice ordförande för Expertgruppen för biståndsanalys
Rapporten presenterades under följande seminarium.