År 2003 beslutade riksdagen om Sveriges Politik för global utveckling (PGU). I höst kommer PGU åter vara på agendan i riksdagen och denna gång kopplat till regeringens senaste avrapportering om politikens genomförande (skr. 2015/16:182). Men frågan om PGU är även aktuell i ljuset av förra årets internationella konferenser och överenskommelser då världens ledare bl.a. enades om en global utvecklingsagenda, Agenda 2030, och 17 globala mål för hållbar utveckling. Alltsedan dess pågår ett omfattande arbete med att omsätta dessa ambitioner och målsättningar samtidigt som resurserna för nödvändiga investeringar är begränsade. Enligt den svenska regeringen är PGU därför ett centralt verktyg i genomförandet. I grunden handlar PGU om betydelsen av samstämmighet mellan olika politikområden och att alla områden måste bidra i arbetet med att hantera globala utmaningar och internationella åtaganden. Men är PGU ett verktyg som fungerar? Sverige har relativt lång erfarenhet av att driva en politik för global utveckling. Vilka är erfarenheterna och hur genomför och upprätthåller man en sådan politik? Dessa och andra närliggande frågor behandlades i samband med lanseringen av en ny EBA-rapport den 14 september i Rosenbad då EBA bjöd in till seminarium under rubriken ”PGU – omöjligt eller mer aktuellt än någonsin?”
Seminariet inleddes med att Måns Fellesson och Lisa Román presenterade sin EBA-rapport ”Sustaining a Development Policy: Results and Responsibility for the Swedish Policy for Global Development”. Författarna konstaterar att dagens globala utmaningar aktualiserar betydelsen av en samstämmig politik för utveckling och att Sverige har en relativt lång erfarenhet av att driva sådana frågor inom ramen för PGU. Samtidigt som Sverige var tidigt ute med att driva en visionär samstämmighetspolitik har det under åren funnits en återkommande kritik vad gäller svagt ägarskap, otillräcklig styrning och begränsat genomslag av politiken vilket i sin tur har föranlett att regeringar har lanserat ”nystarter” av politiken år 2008 och 2015. Rapporten innehåller bl.a. en systematisk genomgång av regeringens rapportering under perioden 2004-2014 om vad politiken har resulterat i. Författarna noterar att rapporteringen har ändrat fokus och omfattning över tid och att det har varit svårt att mäta och rapportera om politikens genomslag. Ungefär 2/3 av de ca 1000 ”resultat” som rapporteras saknar tydlig information om vem som har bidragit till resultatet eller hur det har finansierats, och i de fall en finansieringskälla har angetts så har det främst varit från biståndsbudgeten. Vad behöver då göras för att politiken ska få ett större genomslag?
Varför är det så svårt att genomföra PGU? Enligt Fellesson och Román finns det ett antal förklaringar till svårigheterna med att genomföra en övergripande samstämmighetspolitik som PGU. De menar att det bl.a. handlar om motivation, dvs. svårigheterna med att driva en politik där det finns uppenbara intressekonflikter och skilda prioriteringar, en allmän brist på incitament och olika uppfattningar om vad som är gynnsamt för global utveckling. En annan förklaring handlar om samordning och svårigheterna med att styra och organisera en politik som omfattar så många olika frågor och aktörer. Ytterligare en förklaring handlar om betydelsen av att det finns en gemensam förståelse för politikens syfte och hur den bör genomföras vilket i sin tur påverkas av motivation och samordning. I sina rekommendationer lyfter författarna fram betydelsen av ett tydligt och starkt politiskt ledarskap, vikten av kontinuerlig analys och mer resurser, en mer centralt placerad samordningsfunktion och en mer process- och dialogorienterad ansats i såväl arbetsformer som i rapportering.
För att vidare diskutera betydelsen och genomförandet av PGU samt vad man kan lära från tidigare erfarenheter bjöd EBA in till ett panelsamtal med Sofia Arkelsten, riksdagsledamot (M) i utrikesutskottet; Kent Härstedt, riksdagsledamot (S) i försvarsutskottet; Åsa Persson, forskare vid Stockholm Environment Institute (SEI) och författarna. Torgny Holmgren, EBA-ledamot modererade samtalet.
Konsensus – koordinering – konflikter: I paneldiskussionen framkom ytterligare ett antal förklaringar till svårigheterna med att få genomslag för PGU. Att det finns en stor enighet kring PGU på övergripande nivå kan av flera ses som en styrka, men enligt Sofia Arkelsten är det snarare för mycket konsensus som är en del av problemet. För att en fråga ska ”lyfta” politiskt krävs det mer friktion som i sin tur föder in i ett politiskt samtal om olika lösningar. Ett annat problem, enligt Arkelsten, är att PGU är så långsiktigt vilket kan vara passiviserande i ett sammanhang där hanteringen av dagsaktuella kriser tar mycket kraft och resurser. Vidare pekade hon på PGUs otydlighet som gör att resultaten är svåra att mäta.. Kent Härstedt mindes den stora entusiasmen när PGU beslutades och givet det stora stödet kan man ju undra varför Sverige inte har kommit längre. Samtidigt, menar Härstedt, får man inte glömma bort att Sverige trots allt är i toppklass och att det är många parallella politiska processer som ska hanteras. Möjligen behövs det en superkoordinator? Åsa Persson från SEI instämmer i att Sverige har många bra erfarenheter från PGU som kan användas i genomförandet av Agenda 2030, men det finns många svåra frågor att ta tag i om man vill att euforin över de globala utvecklingsmålen ska kunna omsättas i praktisk handling. Många pratar om betydelsen av koordinering men samtidigt är det få, om någon, som vill bli koordinerade. I slutändan handlar det om politiska prioriteringar och att våga låta politiken styra, menar Persson. PGU är politik för global utveckling och inte administration för global utveckling. I den internationella debatten pratas det just nu mycket om att uppnå ”win-win” men finns det också ett behov av att prata om konkreta målkonflikter och ”trade-offs” för att utvecklingsagendan ska få genomslag och vinna trovärdighet.
Vilken roll har då riksdagspolitiker i att driva arbetet med PGU och hur hanteras frågan i riksdagen? Arkelsten instämmer i att det är viktigt att diskutera prioriteringar för en fördjupad diskussion och för att komma vidare. Riksdagens roll borde vara mer framskjuten menar Kent Härstedt. Gränsöverskridande frågor hanteras ibland i kombinerade utskott i riksdagen men regeringens rapportering om PGU behandlas i huvudsak av utrikesutskottet. I samtalet framkom att ju längre bort från utrikesutskottet man kommer desto mer perifert känns PGU. Möjligen blir det annorlunda framöver med hanteringen och rapporteringen av Agenda 2030 – en agenda där Sverige vill vara i fronten! Ett förslag som kom upp handlade om att låta riksdagsledamöter åka med till FNs möte då det nationella arbetet med SDG ska rapporteras. Bilden av att det här är en politik som inte ägs gemensam måste suddas ut. Åsa Persson lyfte också det faktum att arbetet med SDG och den globala agendan faktiskt är tidssatt till just 2030, det glöms bort ibland. Det är viktigt att ta fasta på det tidsperspektivet i arbetet framåt.
Vad gäller den övergripande frågan för seminariet fanns det stor enighet i panelen om att PGU är både svårt och aktuellt. Det är en politik som väcker svåra frågor om vad som är utveckling, vilken roll bistånd ska ha, samt hur man ska prioritera och fördela resurser – generellt lyftes behovet bredare anslag. I sin avslutande kommentar redogjorde Torgny Holmgren för de utmaningar som lyfts under seminariet och uppmuntrade till en fortsatt diskussion, t.ex. när frågan ska behandlas i riksdagen.