Enprocentmålets vara eller inte vara

Fredagen 17/3 anordnade EBA en debatt kring enprocentmålets för- och nackdelar. Till grund för debatten låg Lars Anells EBA-rapport ”Enprocentmålet – en kritisk essä”. Förutom författaren själv, deltog statssekreteraren Ulrika Modéer; generalsekreteraren för Forum Syd, Lisa Sjöblom; samhällsdebattören och nationalekonomen Stefan de Vylder; samt Mikael Cäker docent i företagsekonomi vid Handelshögskolan, Göteborgs Universitet. Mia Odabas agerade moderator för diskussionen.

Lars Anell inledde seminariet med att presentera det huvudsakliga innehållet i hans essä, vars huvudslutsatser redan på morgonen presenterats på DN Debatt. Initialt lyfte han fram fyra vanliga invändningar mot att ens ifrågasätta enprocentmålet – dessa avfärdades ett och ett och ställdes mot den retoriska frågan: ”När själva uppoffringen är målet, då måste man fundera på vad som är motivet”. Att ha ett utgiftsmål för en verksamhet är inget annat än en anomali som skymmer den viktigare frågan om resultat, menade Anell.

Ulrika Modéer tyckte att Anell får det att låta som att målet är att betala ut en procent. Så är ingalunda fallet, hävdade hon. Det svenska biståndet styrs av strategier, som i sin tur är målsatta, och det är dessa som driver utbetalningar. (För en översikt över beslutsvägarna i det svenska biståndet, se EBA-rapport 2016:06).

Stefan de Vylder var mer benägen att dela Anells syn att det är märkligt att en viss utgiftsnivå skulle vara ett mål i sig. Behov och måluppfyllelse måste vara centralt argumenterade han. Samtidigt var de Vylder noga med att peka ut att även om han kanske tyckte att det var dags att överge enprocentmålet, vore det synnerligen dålig tajming att göra det just nu. Sverige har länge varit en stark förespråkare för enprocentmålet, och har ett närmast självpåtaget moraliskt ansvar att uppfylla det. Att överge målet nu när det finns en så pass stark negativ trend i omvärlden skulle kunna skapa utrymme för andra att även minska sitt bistånd.

Anell lägger i sin rapport fram ett alternativ till nuvarande ordning för beslut om biståndets volym och inriktning. Han föreslår att biståndets omfattning bestäms för en fyraårsperiod på ungefär samma grunder som forskningsbudgeten fastställs. Regeringen inbjuder då berörda myndigheter och forskare att bidra med underlag till en proposition. På så sätt, menar Anell, får vi en ordning där en debatt om biståndets innehåll och möjligheter att nå önskade mål ligger till grund för beslut om anslagets storlek.

Mikael Cäker, som inte tycker att utgiftsmål är något man ska styra efter, uppfattar att detta är en rimlig ansats. Det bör dock finnas, menar han, en mekanism som möjliggör översyn på ettårsbasis och som ger möjlighet att fondera medel från ett år till ett annat över perioden. Ulrika Modéer menar att denna modell redan i viss mån finns eftersom strategierna har belopp som är flexibla över flera år. Lisa Sjöblom intog en mer skeptisk hållning till förslaget och lyfte fram risken att ett sådant system bara förflyttar ett eventuellt utbetalningstryck till att komma vart fjärde år. Nog vore det rimligare att löpande ha större fokus på det som ger resultat och i stället ha ett golv för biståndet – t.ex. på en procent, föreslog hon.

Från publiken lyftes frågan om det inte var dags att börja prata om ”elefanten i rummet”: Finansdepartementets roll. Finansdepartementet tar ju vid slutet av varje budgetår tillbaka medel från de anslagsposter som inte använts fullt ut. Detta höll Ulrika Modéer förvisso med om, men konstaterade samtidigt att biståndet i detta avseende inte skiljer sig från annan offentlig verksamhet. Vad som däremot är en fråga för diskussion med Finansdepartementet, avslöjade hon, är huruvida det finns någon möjlighet att minska ryckigheten i biståndet som orsakas av avräkningarnas fluktuationer. Denna fråga problematiserades också nyligen i EBA-rapporten 2017:01.

I Anells presentation framkom en stark skepsis till att lämna över ansvaret för det svenska biståndets genomförande till ”tredje man”, t.ex. civilsamhällesorganisationer och multilaterala organisationer. Han skulle hellre se ett starkare bilateralt svenskt bistånd. Detta förutsätter högre förvaltningsanslag för Sida. Ulrika Modéer höll med om att Sidas förvaltningsanslag inte har följt med anslagsökningar för biståndsverksamhet, men lyfte samtidigt vikten av att arbeta via multilaterala organisationer och civilsamhällesorganisationer. Det är ett problem för samarbetsländer när det finns alltför många enskilda givare med sina egna agendor. Multilaterala organisationer inrymmer också stor kompetens – genom att påverka deras inriktning i styrelserna kan Sverige få genomslag för sina kärnfrågor på ett sätt som vore svårt att uppnå om man agerade som enskild biståndsgivare. En kommande EBA-studie behandlar Sveriges möjligheter till påverkan denna väg.

Stefan de Vylder gick ett steg längre och menade att det var bra att det bilaterala biståndet minskar. Det har alltför höga transaktionskostnader. I framtiden borde, enligt hans mening, en större andel gå via multilaterala organisationer, civilsamhällesorganisationer och till finansieringen av globala allmänna nyttigheter. För övrigt borde biståndet i större utsträckning än idag ägnas åt att stödja utvecklingen av verksamheter som idag på rent marknadsmässiga villkor inte tar fart utav sig själva. Detta, kan man konstatera, innebär ett större risktagande i biståndet och förutsätter en acceptans hos såväl politiker som den biståndsintresserade allmänheten för ett bistånd som relativt ofta misslyckas – frågan är om enskilda svenska skattebetalare och massmedia är beredda att acceptera detta? Detta var dock inte en diskussion som fördes, men som vi på EBA hoppas få anledning att återkomma till.

Från åhörarplats lyftes det fram att biståndets ursprungliga motivation var solidaritet. Möjligen har detta som motiv betraktat idag spelat ut sin roll? Utan att direkt besvara den frågan lyfte Ulrika Modéer fram att man inte ska underskatta biståndets roll i andra sammanhang – t.ex. kan man fråga sig om Sveriges stöd i kandidaturen till Säkerhetsrådet hade varit lika stark i vissa delar av världen om det inte hade varit för det långsiktiga och opartiska arbete som bedrivits inom ramarna för biståndet. Biståndet kan således tjäna fler, mer svårfångade syften. Detta var dock något som Anell hade svårt att se några belägg för.

Mia Odabas avslutade diskussionen med att fråga paneldeltagarna om enprocentmålet kommer att finnas kvar om två år. Alla svarade att de trodde det, men Ulrika Modéer var ändå mer försiktig än de övriga och hänvisade till förändringar de senaste åren i vår närmiljö – förändringar som vi nyligen sett som helt otänkbara.

Med detta tackade panelen för sig. Det konstaterades att detta var en fråga som det uppenbarligen behövs en debatt kring och det är nu upp till bland annat åhörarna vid seminariet och läsarna av denna blogg att föra debatten vidare!